KONSENS: Ein Gemeinschaftsprojekt gegen den IT-Flickenteppich
Die deutsche Steuerverwaltung ist föderal organisiert. Während der Bund insbesondere an der Steuergesetzgebung beteiligt ist, liegt die Verwaltung der meisten Steuern bei den Ländern. Diese entwickelten über Jahrzehnte eigene IT-Systeme, Programme und Datenstrukturen. Vergleichbare steuerliche Aufgaben wurden deshalb teilweise mit unterschiedlichen technischen Lösungen bearbeitet.
Mit KONSENS, kurz für „Koordinierte neue Software-Entwicklung der Steuerverwaltung“, wollen Bund und Länder diese Strukturen vereinheitlichen. Seit 2007 bildet ein Verwaltungsabkommen die Grundlage der Zusammenarbeit. Am 1. Januar 2019 trat ergänzend das KONSENS-Gesetz in Kraft.
Die Grundidee folgt dem Prinzip „Einer für alle“: Software soll gemeinsam entwickelt, gepflegt und bundesweit eingesetzt werden, statt für dieselben Aufgaben unterschiedliche Programme zu unterhalten.
KONSENS umfasst zentrale Abläufe der Finanzämter – von der Verwaltung der Steuerpflichtigen über die Steuerfestsetzung bis zur Verbuchung von Zahlungen, dem Mahnwesen, der Vollstreckung und der Betriebsprüfung. Dabei müssen unterschiedliche Anwendungen und Datenbestände zusammengeführt werden, ohne den laufenden Betrieb zu beeinträchtigen.
Eine Besonderheit: KONSENS ist nach eigener Definition eine Daueraufgabe. Die Vereinheitlichung gilt als abgeschlossen, wenn die gemeinsam entwickelte Software für alle steuerlichen Leistungen bundesweit zur Verfügung steht. Das Gesamtvorhaben selbst wird wegen laufender gesetzlicher und technischer Anpassungen dauerhaft fortgeführt.
Fünf Länder übernehmen die Hauptentwicklung
An KONSENS sind der Bund und alle 16 Bundesländer beteiligt. Die wesentlichen Entwicklungsaufgaben liegen bei Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen.
Die entwickelten Lösungen werden den übrigen Ländern zur Verfügung gestellt, die sie in ihre IT-Infrastruktur integrieren und produktiv einsetzen. Daneben übernehmen zentrale Produktions- und Servicestellen bestimmte IT-Leistungen länderübergreifend. So wird beispielsweise die ELSTER-Kommunikation zentral in Bayern betrieben.
Die Verantwortung für die gemeinsame IT-Architektur und Plattformstrategie liegt beim KONSENS-Architekturmanagement unter Leitung Nordrhein-Westfalens.
Die Organisation bleibt anspruchsvoll: Entwicklung, Finanzierung, fachliche Anforderungen und Einführung müssen über Ländergrenzen hinweg abgestimmt werden. Zudem unterscheiden sich die technischen Ausgangssituationen der Länder.
Die 19 KONSENS-Verfahren: Das digitale Fundament der Finanzämter
Das Gesamtvorhaben umfasst nach der offiziellen KONSENS-Verfahrensübersicht 19 Verfahren für unterschiedliche Aufgaben der Steuerverwaltung.
Eine zentrale Rolle spielen die drei Kernverfahren GINSTER, ELFE und BIENE:
-
GINSTER (Grundinformationsdienst Steuer): Verwaltet zentrale Stammdaten der Steuerpflichtigen, darunter Namen, Anschriften, Steuernummern und Bankverbindungen.
-
ELFE (Einheitliche länderübergreifende Festsetzung): Unterstützt die Berechnung und Festsetzung von Steuern sowie die Erstellung von Steuerbescheiden.
-
BIENE (Bundeseinheitliche integrierte evolutionäre Neuentwicklung der Erhebung): Verarbeitet die aus der Steuerfestsetzung resultierenden Forderungen und Erstattungen, darunter Zahlungseingänge, Buchführung und Mahnwesen.
Die Verfahren sind eng miteinander verbunden: GINSTER stellt grundlegende Informationen bereit, ELFE übernimmt die Steuerfestsetzung und BIENE die anschließende Erhebung.
Daneben gehören beispielsweise ELSTER für die elektronische Steuerkommunikation, KDialog für die Arbeitsplätze der Finanzamtsbeschäftigten sowie Anwendungen für Risikomanagement, Datenanalyse, Dokumentenverarbeitung und steuerliche Prüfungen zum KONSENS-Verbund.
Eine besondere Rolle beim Übergang zwischen bestehenden und neuen Anwendungen übernimmt GeCo (Gesamtfalladministration). Das Verfahren stellt verfahrensübergreifende Dienste und Komponenten der Zielarchitektur bereit und ermöglicht laut KONSENS ausdrücklich auch das Zusammenspiel mit noch betriebenen Altverfahren.
Die drei KONSENS-Kernverfahren GINSTER, BIENE und ELFE am Beispiel eines Einkommensteuerbescheids (eigene KI-genierierte Grafik nach Quelle KONSENS)
Welche Rolle spielt BS2000 bei KONSENS?
Ein wichtiger Aspekt der KONSENS-Modernisierung ist der Umgang mit historisch gewachsenen Mainframe-Anwendungen. In der deutschen Steuerverwaltung kommt seit Jahrzehnten das Betriebssystem BS2000 zum Einsatz, auf dessen Grundlage unter anderem COBOL-Anwendungen entwickelt wurden. Diese Systeme unterstützen geschäftskritische Verwaltungsprozesse und sind eng mit der bestehenden IT-Landschaft verknüpft.
Ihre Modernisierung ist entsprechend anspruchsvoll. Über Jahrzehnte entstandene fachliche Funktionen und Abhängigkeiten müssen berücksichtigt werden, während die Steuerverwaltung ihre Verfahren ohne größere Unterbrechungen weiterbetreiben muss. Dabei können bestehende BS2000-Anwendungen und neu entwickelte Systeme über längere Zeit parallel betrieben und miteinander verbunden werden.
Wie präsent BS2000 im öffentlichen Sektor weiterhin ist, erläuterte auch Amadeus Thomas, Geschäftsführer von JET-Software und stellvertretender Vorstandsvorsitzender des Fujitsu NEXT e.V., im Interview mit dem Legacy IT Center. Nach seiner Einschätzung könnten bewährte Kernverfahren weiterhin auf BS2000 betrieben und über Schnittstellen mit modernen digitalen Diensten verbunden werden.
2011: BS2000 als gemeinsame Infrastruktur
Wie sich die technische Ausrichtung verändert hat, zeigen historische Dokumente, die der ehemalige BS2000-Fachmann Michael Engel in seiner BS2000-Chronik zusammengetragen hat.
Ein dort archivierter Beitrag aus eGovernment Computing vom Februar 2011 beschreibt die Einführung eines Fujitsu-Mainframes im Saarland. Die Beteiligung an KONSENS sei damals ein wesentliches Argument für die Investition gewesen. BS2000/OSD wurde in dem Bericht als gemeinsame Mainframe-Plattform im KONSENS-Umfeld dargestellt.
Das Beispiel zeigt, dass die Vereinheitlichung der Steuer-IT zunächst keineswegs zwingend mit einer Abkehr vom Mainframe verbunden war. Die gemeinsame Nutzung etablierter Großrechnertechnologie konnte vielmehr selbst Teil der Konsolidierungsstrategie sein.
2016: Linux und Java als strategische Zielrichtung
Bereits 2016 wurde bei KONSENS eine strategische Ausrichtung auf Linux und Java erkennbar. Eine Präsentation der Oberfinanzdirektion Karlsruhe auf dem damaligen BS2000-Summit dokumentierte entsprechende Modernisierungsüberlegungen. Dabei ging es um die Weiterentwicklung der Anwendungslandschaft und die schrittweise Migration bestehender Systeme. Linux ist dabei als Betriebssystemplattform zu verstehen, Java als Technologie für die Anwendungsentwicklung.
Die Präsentation sah einen Übergangszeitraum vor, in dem bestehende Mainframe-Anwendungen und neue Software nebeneinander betrieben werden konnten. Die Migration war somit bereits vor zehn Jahren Bestandteil der technischen Planung.
2026: Nordrhein-Westfalen sucht weiterhin COBOL-Entwickler
Dass diese Modernisierung noch nicht abgeschlossen ist, zeigt eine Stellenanzeige der Finanzverwaltung Nordrhein-Westfalen vom September 2026.
Das Rechenzentrum der Finanzverwaltung NRW sucht darin COBOL-Entwickler für die bestehende Stammdatenverwaltung, den Grundinformationsdienst. Die Ausschreibung nennt ausdrücklich BS2000, Linux und Windows als Systemumgebungen. Zu den Aufgaben gehören die Betreuung produktiver COBOL-Anwendungen und deren Migration aus dem Großrechnerumfeld nach Linux – laut Ausschreibung eine Aufgabe für die kommenden Jahre.
KONSENS unter Kritik: Milliardenkosten und fehlende Gesamtplanung
Die lange Laufzeit und die Kosten von KONSENS beschäftigen seit Jahren die Rechnungshöfe des Bundes und der Länder. Besonders deutlich fiel ihre gemeinsame Augsburger Erklärung vom Oktober 2022 aus.
Damals waren nach Angaben der Rechnungshöfe bereits annähernd 1,6 Milliarden Euro in KONSENS geflossen. Für die Jahre 2022 bis 2026 waren weitere 1,25 Milliarden Euro vorgesehen. Diese Beträge beschreiben den damaligen Ausgaben- und Planungsstand, nicht die tatsächlich angefallenen Gesamtkosten bis 2026.
Finanziert wird das Mammutprojekt gemeinsam von Bund und Ländern. Die offizielle Informationsbroschüre von 2021 beschreibt einen jährlichen erfolgsabhängigen Bundeszuschuss von zehn Millionen Euro sowie einen weiteren Bundesanteil von 13 Prozent an den verbleibenden Aufwendungen. Die Kostenverteilung zwischen den Ländern erfolgt nach dem Königsteiner Schlüssel.
Die Rechnungshöfe kritisierten insbesondere fehlende verbindliche Gesamtplanungen, Verzögerungen bei den drei Kernverfahren und Interessenkonflikte zwischen der Pflege bestehender Anwendungen und der Entwicklung neuer Software.
Der Parallelbetrieb verursache erheblichen Aufwand und binde Personal, das für die Modernisierung benötigt werde. Nach den damaligen Prüfungserkenntnissen waren 2018 für annähernd 200 Altverfahren rund 150 Vollzeitarbeitskräfte erforderlich.
Bundesrechnungshof warnt vor technologischer Überalterung
Im April 2025 erneuerte der Bundesrechnungshof seine Kritik. In einem Sonderbericht zur Stärkung der staatlichen Einnahmenbasis warnte er, dass einzelne Softwarekomponenten durch die langen Entwicklungszeiten bereits vor ihrer Einführung technologisch veralten könnten.
Die Behörde forderte, die Digitalisierung der Finanzverwaltung schneller voranzubringen. Moderne IT-Systeme seien unter anderem für die Bekämpfung von Steuerbetrug und die Sicherung des Steueraufkommens erforderlich.
KONSENS 2026: Welche Fortschritte gibt es?
Trotz der anhaltenden Kritik dokumentieren Veröffentlichungen aus den Jahren 2025 und 2026 konkrete Fortschritte. Besonders relevant sind der Produktivstart des Kernverfahrens BIENE, neue Funktionen bei ELSTER und der Einsatz von KI im Risikomanagement.
BIENE startet in Bayern
Am 3. November 2025 wurde BIENE erstmals im Finanzamt Nürnberg produktiv eingesetzt. Das Verfahren übernimmt Aufgaben der Steuererhebung, darunter Zahlungseingänge, Erstattungen, Fälligkeiten, Mahnungen und Buchführungsvorgänge. Auch der Zahlungsverkehr mit Banken gehört zum Funktionsumfang.
Im Juli 2026 würdigte das Bayerische Staatsministerium der Finanzen und für Heimat die Einführung bei einem Projekttag in Nürnberg. KONSENS bezeichnete den Produktivstart als wichtigen Meilenstein für die bundesweite Vereinheitlichung der Steuererhebung.
Der Start bedeutet allerdings noch keine abgeschlossene bundesweite Einführung. Laut der offiziellen KONSENS-Broschüre müssen neue Software-Releases nach erfolgreicher Pilotierung und Freigabe grundsätzlich innerhalb eines Jahres in den Ländern produktiv eingesetzt werden. Dies bedeutet jedoch nicht zwangsläufig, dass sämtliche Vorgängersysteme innerhalb dieser Frist abgelöst sein müssen.
ELSTER: Steuererklärung mit einem Klick
Seit dem 1. Juli 2026 können bestimmte Steuerpflichtige ihre Einkommensteuererklärung über die App MeinELSTER+ weitgehend auf Grundlage bereits vorhandener Steuerdaten erledigen.
Das Angebot richtet sich zunächst unter anderem an ledige, kinderlose Arbeitnehmer sowie Rentner ohne zusätzliche Einkünfte. Nach Angaben von KONSENS umfasst die potenzielle erste Zielgruppe rund 11,5 Millionen Menschen.
Die Anwendung erstellt einen Vorschlag für die Steuererklärung, den die Nutzer prüfen und elektronisch übermitteln können.
KI im Risikomanagement und neue Projektorganisation
Auf dem Zukunftskongress Staat & Verwaltung im Juni 2026 stellte KONSENS weitere Entwicklungen vor. Dazu gehörten die Rückübermittlung von E-Bilanz-Daten, die digitale Belegübermittlung über RABE und der Einsatz künstlicher Intelligenz im Risikomanagement.
Ein KONSENS-Projekt für KI im Risikomanagement wurde mit dem Public Leadership Award 2026 ausgezeichnet. Zugleich kündigte Gesamtleiter Jürgen Thiel an, das Projektmodell zu modernisieren, um die Entwicklungsorganisation agiler und effizienter aufzustellen.
Wo steht KONSENS im Oktober 2026?
Nach fast zwei Jahrzehnten ist KONSENS in wichtigen Bereichen produktiv im Einsatz. Gleichzeitig lässt sich aus den öffentlich zugänglichen Informationen kein vollständig konsolidierter Überblick über den Einführungsstand aller 19 Verfahren ableiten.
Besonders bei den drei Kernverfahren GINSTER, ELFE und BIENE bleibt die Unterscheidung zwischen fertiggestellter Software, produktivem Einsatz in einzelnen Ländern und bundesweit abgeschlossener Migration entscheidend.
Auch der Umfang der noch betriebenen Mainframe-Anwendungen ist nicht vollständig transparent. Aktuelle Ausschreibungen belegen den fortbestehenden Einsatz von BS2000 und COBOL in der Steuerverwaltung. Welche weiteren KONSENS-Verfahren oder landesspezifischen Vorgängeranwendungen noch auf dieser Plattform betrieben werden, ist öffentlich nicht umfassend dokumentiert.
Offen bleibt zudem, welcher zeitliche und finanzielle Aufwand bis zur vollständigen Ablösung der bisherigen Altverfahren noch erforderlich ist.
Fazit: Ein langfristiger Umbau der deutschen Steuer-IT
KONSENS soll die historisch gewachsenen Softwarelandschaften der deutschen Steuerverwaltung durch bundesweit einheitliche Anwendungen ersetzen. Die Einführung neuer Verfahren und der Ausbau digitaler Angebote zeigen, dass das Vorhaben Fortschritte macht.
Gleichzeitig verdeutlichen die lange Projektlaufzeit und die Kritik der Rechnungshöfe, wie aufwendig die Vereinheitlichung einer föderal organisierten IT-Landschaft ist. Neben der Softwareentwicklung müssen bestehende Datenbestände, fachliche Prozesse und unterschiedliche technische Infrastrukturen berücksichtigt werden.
Für die Mainframe-Modernisierung ist KONSENS ein aufschlussreiches und zugleich ungewöhnliches Beispiel. Die Entwicklung reicht von der früheren Nutzung von BS2000 als gemeinsamer Infrastruktur bis zur schrittweisen Migration bestehender Anwendungen auf Linux. Hinzu kommt der Wandel der Herstellerlandschaft: von Siemens über Fujitsu Siemens Computers bis zu Fujitsu, der sowohl die Hardware als auch das Betriebssystem BS2000 betrifft. All dies vollzieht sich im Rahmen eines Digitalisierungsvorhabens, dessen Dimension auch international außergewöhnlich sein dürfte.
Die entscheidende Frage bleibt, wann die neuen Kernverfahren bundesweit eingeführt sind und in welchem Umfang die bestehenden Altanwendungen tatsächlich abgeschaltet werden können. Erst daran wird sich messen lassen, wie weit KONSENS seinem ursprünglichen Ziel einer einheitlichen Steuer-IT nähergekommen ist. (td)
